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Vorschriften im Verfassungsschutzgesetz NRW zur Online-Durchsuchung und zur Aufklärung des Internet nichtig
Die Verfassungsbeschwerden einer Journalistin, eines Mitglieds des Landesverbandes Nordrhein-Westfalen der Partei DIE LINKE und dreier Rechtsanwälte gegen Vorschriften des Verfassungsschutzgesetzes Nordrhein-Westfalen (vgl. Pressemitteilung Nr. 82/2007 vom 27. Juli 2007) sind, soweit sie zulässig sind, weitgehend begründet.
{mosgoogle left}§ 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 Alt. 2 VSG, der den heimlichen Zugriff auf informationstechnische Systeme regelt ("Online-Durchsuchung"), verletzt das allgemeine Persönlichkeitsrecht in seiner besonderen Ausprägung als Grundrecht auf Gewährleistung der Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme und ist nichtig.
Die Vorschrift wahrt insbesondere nicht das Gebot der Verhältnismäßigkeit. Angesichts der Schwere des Eingriffs ist die heimliche Infiltration eines informationstechnischen Systems, mittels derer die Nutzung des Systems überwacht und seine Speichermedien ausgelesen werden können, verfassungsrechtlich nur zulässig, wenn tatsächliche Anhaltspunkte einer konkreten Gefahr für ein überragend wichtiges Rechtsgut bestehen.
Zudem ist der Eingriff grundsätzlich unter den Vorbehalt richterlicher Anordnung zu stellen. Diesen Anforderungen wird § 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 Alt. 2 VSG nicht gerecht. Darüber hinaus fehlt es auch an hinreichenden gesetzlichen Vorkehrungen, um Eingriffe in den absolut geschützten Kernbereich privater Lebensgestaltung zu vermeiden.
Die Ermächtigung zum heimlichen Aufklären des Internet in § 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 Alt. 1 VSG verletzt ebenfalls die Verfassung und ist nichtig.
Das heimliche Aufklären des Internet greift in das Telekommunikationsgeheimnis ein, wenn die Verfassungsschutzbehörde zugangsgesicherte Kommunikationsinhalte überwacht, indem sie Zugangsschlüssel nutzt, die sie ohne oder gegen den Willen der ommunikationsbeteiligten erhoben hat. Ein derart schwerer Grundrechtseingriff setzt grundsätzlich zumindest die Normierung einer qualifizierten materiellen Eingriffsschwelle voraus. Daran fehlt es hier.
Die Norm lässt nachrichtendienstliche Maßnahmen in weitem Umfang im Vorfeld konkreter Gefährdungen zu, ohne Rücksicht auf das Gewicht der möglichen Rechtsgutsverletzung und auch gegenüber Dritten. Zudem enthält die Norm keine Vorkehrungen zum Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung. Nimmt der Staat im Internet dagegen öffentlich zugängliche Kommunikationsinhalte wahr oder beteiligt er sich an öffentlich zugänglichen Kommunikationsvorgängen, greift er grundsätzlich nicht in Grundrechte ein.
Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zu Grunde:
§ 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 Alt. 2 VSG ("Online-Durchsuchung")
I. Die Norm ermächtigt zu Eingriffen in das allgemeine Persönlichkeitsrecht in seiner besonderen Ausprägung als Grundrecht auf Gewährleistung der Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme.
1. Die Nutzung informationstechnischer Systeme ist für die
Persönlichkeitsentfaltung vieler Bürger von zentraler Bedeutung,
begründet gleichzeitig aber auch neuartige Gefährdungen der
Persönlichkeit. Eine Überwachung der Nutzung solcher Systeme und
eine Auswertung der auf den Speichermedien befindlichen Daten
können weit reichende Rückschlüsse auf die Persönlichkeit des
Nutzers bis hin zu einer Profilbildung ermöglichen. Hieraus
folgt ein grundrechtlich erhebliches Schutzbedürfnis. Die
Gewährleistungen der Art. 10 GG (Telekommunikationsgeheimnis)
und Art. 13 GG (Unverletzlichkeit der Wohnung) wie auch die
bisher in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
entwickelten Ausprägungen des allgemeinen Persönlichkeitsrechts
tragen dem durch die Entwicklung der Informationstechnik
entstandenen Schutzbedürfnis nicht hinreichend Rechnung.
a) Der Schutzbereich des Telekommunikationsgeheimnisses erfasst
auch die Kommunikationsdienste des Internet (z.B. E-Mails).
Soweit sich eine Ermächtigung auf eine staatliche Maßnahme
beschränkt, durch welche die Inhalte und Umstände der
laufenden Telekommunikation im Rechnernetz erhoben oder
darauf bezogene Daten ausgewertet werden, ist der Eingriff
allein an Art. 10 Abs. 1 GG zu messen. Der Schutzbereich
dieses Grundrechts ist dabei unabhängig davon betroffen, ob
die Maßnahme technisch auf der Übertragungsstrecke oder am
Endgerät der Telekommunikation ansetzt. Daher ist Art. 10
Abs. 1 GG der alleinige grundrechtliche Maßstab für die
Beurteilung einer Ermächtigung zu einer
"Quellen-Telekommunikationsüberwachung", wenn sich die
Überwachung ausschließlich auf Daten aus einem laufenden
Telekommunikationsvorgang beschränkt. Dies muss durch
technische und rechtliche Vorgaben sichergestellt sein.
Der Grundrechtsschutz des Art. 10 Abs. 1 GG erstreckt sich
hingegen nicht auf die nach Abschluss eines
Kommunikationsvorgangs im Herrschaftsbereich eines
Kommunikationsteilnehmers gespeicherten Inhalte und Umstände
der Telekommunikation, sofern dieser eigene
Schutzvorkehrungen gegen den heimlichen Datenzugriff treffen
kann. Der durch das Telekommunikationsgeheimnis bewirkte
Schutz besteht auch nicht, wenn eine staatliche Stelle die
Nutzung eines informationstechnischen Systems als solche
überwacht oder die Speichermedien des Systems durchsucht.
Insoweit bleibt eine Schutzlücke, die durch das allgemeine
Persönlichkeitsrecht in seiner Ausprägung als Schutz der
Vertraulichkeit und Integrität von informationstechnischen
Systemen zu schließen ist.
Wird ein komplexes informationstechnisches System zum Zweck der
Telekommunikationsüberwachung technisch infiltriert, so ist
mit der Infiltration die entscheidende Hürde genommen, um das
System insgesamt auszuspähen. Die dadurch bedingte Gefährdung
geht weit über die hinaus, die mit einer bloßen Überwachung
der laufenden Telekommunikation verbunden ist. Insbesondere
können auch die auf dem Personalcomputer abgelegten Daten zur
Kenntnis genommen werden, die keinen Bezug zu einer
telekommunikativen Nutzung des Systems aufweisen.
b) Auch die Garantie der Unverletzlichkeit der Wohnung belässt
Schutzlücken gegenüber Zugriffen auf informationstechnische
Systeme. Art. 13 Abs. 1 GG vermittelt dem Einzelnen keinen
generellen, von den Zugriffsmodalitäten unabhängigen Schutz
gegen die Infiltration seines informationstechnischen
Systems, auch wenn sich dieses System in einer Wohnung
befindet. Denn der Eingriff kann unabhängig vom Standort
erfolgen, so dass ein raumbezogener Schutz nicht in der Lage
ist, die spezifische Gefährdung des informationstechnischen
Systems abzuwehren. Soweit die Infiltration die Verbindung
des betroffenen Rechners zu einem Rechnernetzwerk ausnutzt,
lässt sie die durch die Abgrenzung der Wohnung
vermittelteräumliche Privatsphäre unberührt.
c) Auch die bisher in der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts anerkannten Ausprägungen des
allgemeinen Persönlichkeitsrechts, insbesondere die
Gewährleistungen des Schutzes der Privatsphäre und des Rechts
auf informationelle Selbstbestimmung, genügen dem besonderen
Schutzbedürfnis eines informationstechnischen Systems nicht
in ausreichendem Maße. Das Schutzbedürfnis des Nutzers eines
informationstechnischen Systems beschränkt sich nicht allein
auf Daten, die seiner Privatsphäre zuzuordnen sind. Auch das
Recht auf informationelle Selbstbestimmung trägt den
Persönlichkeitsgefährdungen nicht vollständig Rechnung. Ein
Dritter, der auf ein solches System zugreift, kann sich einen
potentiell äußerst großen und aussagekräftigen Datenbestand
verschaffen, ohne noch auf weitere Datenerhebungs- und
Datenverarbeitungsmaßnahmen angewiesen zu sein. Ein solcher
Zugriff geht in seinem Gewicht für die Persönlichkeit des
Betroffenen über einzelne Datenerhebungen, vor denen das
Recht auf informationelle Selbstbestimmung schützt, weit
hinaus.
2. Das allgemeine Persönlichkeitsrecht trägt dem Schutzbedarf in
seiner lückenfüllenden Funktion über seine bisher anerkannten
Ausprägungen hinaus dadurch Rechnung, dass es die Integrität und
Vertraulichkeit informationstechnischer Systeme gewährleistet.
Dieses Grundrecht ist anzuwenden, wenn die Eingriffsermächtigung
Systeme erfasst, die allein oder in ihren technischen
Vernetzungen personenbezogene Daten des Betroffenen in einem
Umfang und in einer Vielfalt enthalten können, dass ein Zugriff
auf das System es ermöglicht, einen Einblick in wesentliche
Teile der Lebensgestaltung einer Person zu gewinnen oder gar ein
aussagekräftiges Bild der Persönlichkeit zu erhalten.
II. Eingriffe in das Grundrecht auf Gewährleistung der Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme können sowohl zu präventiven Zwecken als auch zur Strafverfolgung gerechtfertigt sein. Sie müssen aber auf einer verfassungsmäßigen gesetzlichen Grundlage beruhen. § 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 Alt. 2 VSG erfüllt diese Voraussetzung nicht.
1. Die Norm wahrt insbesondere nicht den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
a) § 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 2 VSG ermächtigt zu
Grundrechtseingriffen von hoher Intensität. Eine staatliche
Datenerhebung aus komplexen informationstechnischen Systemen
öffnet der handelnden staatlichen Stelle den Zugang zu einem
Datenbestand, der herkömmliche Informationsquellen an Umfang
und Vielfältigkeit bei weitem übertreffen kann. Angesichts
der Schwere des Eingriffs ist die heimliche Infiltration
eines informationstechnischen Systems, mittels derer die
Nutzung des Systems überwacht und seine Speichermedien
ausgelesen werden können, verfassungsrechtlich nur zulässig,
wenn tatsächliche Anhaltspunkte einer konkreten Gefahr für
ein überragend wichtiges Rechtsgut bestehen. Überragend
wichtig sind Leib, Leben und Freiheit der Person oder solche
Güter der Allgemeinheit, deren Bedrohung die Grundlagen oder
den Bestand des Staates oder die Grundlagen der Existenz der
Menschen berührt. Die Maßnahme kann allerdings schon dann
gerechtfertigt sein, wenn sich noch nicht mit hinreichender
Wahrscheinlichkeit feststellen lässt, dass die Gefahr in
näherer Zukunft eintritt, sofern bestimmte Tatsachen auf eine
im Einzelfall drohende Gefahr für ein überragend wichtiges
Rechtsgut hinweisen.
Weiter muss eine Ermächtigung zum heimlichen Zugriff auf
informationstechnische Systeme mit geeigneten gesetzlichen
Vorkehrungen verbunden werden, um die Interessen des
Betroffenen verfahrensrechtlich abzusichern. Insbesondere ist
der Zugriff grundsätzlich unter den Vorbehalt richterlicher
Anordnung zu stellen.
b) Diesen Anforderungen genügt § 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 Alt. 2
VSG nicht. Die Norm setzt für den Einsatz
nachrichtendienstlicher Mittel durch die
Verfassungsschutzbehörde lediglich tatsächliche Anhaltspunkte
für die Annahme voraus, dass auf diese Weise Erkenntnisse
über verfassungsfeindliche Bestrebungen gewonnen werden
können. Dies ist sowohl hinsichtlich der tatsächlichen
Voraussetzungen für den Eingriff als auch des Gewichts der zu
schützenden Rechtsgüter keine hinreichende materielle
Eingriffsschwelle. Auch ist eine vorherige Prüfung durch eine
unabhängige Stelle nicht vorgesehen. Diese Mängel entfallen
nicht durch die - für bestimmte Fälle vorgesehene -
Verweisung auf die Voraussetzungen nach dem Gesetz zu Artikel
10 GG. Im Zusammenhang mit Maßnahmen nach § 5 Abs. 2 Nr. 11
Satz 1 Alt. 2 VSG genügen weder die Regelung der
Eingriffsschwelle noch die verfahrensrechtlichen Vorgaben der
dort vorgesehenen Eingriffstatbestände den
verfassungsrechtlichen Anforderungen.
2. Es fehlt aber auch an hinreichenden gesetzlichen Vorkehrungen,
um Eingriffe in den absolut geschützten Kernbereich privater
Lebensgestaltung zu vermeiden. Eine Ermittlungsmaßnahme wie der
Zugriff auf ein informationstechnisches System, mittels
dessendie auf dem Zielsystem vorhandenen Daten umfassend erhoben
werden können, schafft gegenüber anderen Überwachungsmaßnahmen
die gesteigerte Gefahr, dass Daten höchstpersönlichen Inhalts
erhoben werden. Der verfassungsrechtlich gebotene
Kernbereichsschutz lässt sich im Rahmen eines zweistufigen
Schutzkonzepts gewährleisten: Die gesetzliche Regelung hat
darauf hinzuwirken, dass die Erhebung kernbereichsrelevanter
Daten soweit wie informationstechnisch und ermittlungstechnisch
möglich unterbleibt. Insbesondere sind verfügbare
informationstechnische Sicherungen einzusetzen. Ist es - wie bei
dem heimlichen Zugriff auf ein informationstechnisches System -
praktisch unvermeidbar, Informationen zur Kenntnis zu nehmen,
bevor ihr Kernbereichsbezug bewertet werden kann, muss für
hinreichenden Schutz in der Auswertungsphase gesorgt sein.
Insbesondere müssen aufgefundene und erhobene Daten mit
Kernbereichsbezug unverzüglich gelöscht und ihre Verwertung
ausgeschlossen werden. Auch diesen Anforderungen genügt § 5 Abs.
2 Nr. 11 Satz 1 Alt. 2 VSG nicht.
3. Ferner verstößt die Norm auch gegen das Gebot der
Normenbestimmtheit und Normenklarheit.
{mosgoogle left}§ 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 Alt. 1 VSG (Heimliches Aufklären des Internet)
I. Maßnahmen nach § 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 Alt. 1 VSG können sich in
bestimmten Fällen als Eingriff in das Telekommunikationsgeheimnis
(Art. 10 Abs. 1 GG) darstellen, der verfassungsrechtlich nicht
gerechtfertigt ist.
Verschafft sich der Staat Kenntnis von den Inhalten einer über die
Kommunikationsdienste des Internet geführten Fernkommunikation auf
dem dafür technisch vorgesehenen Weg, so liegt darin ein Eingriff
in Art. 10 Abs. 1 GG, wenn die staatliche Stelle hierzu nicht durch
Kommunikationsbeteiligte autorisiert ist. Dies ist der Fall, wenn
die Verfassungsschutzbehörde zugangsgesicherte
Kommunikationsinhalte überwacht, indem sie Zugangsschlüssel nutzt,
die sie ohne oder gegen den Willen der Kommunikationsbeteiligten
erhoben hat. Steht im Vordergrund einer staatlichen
Ermittlungsmaßnahme dagegen nicht der unautorisierte Zugriff auf
die Telekommunikation, sondern die Enttäuschung des
personengebundenen Vertrauens in den Kommunikationspartner, so
liegt darin kein Eingriff in Art. 10 Abs. 1 GG. Daher ist ein
Eingriff in das Telekommunikationsgeheimnis zu verneinen, wenn etwa
ein Teilnehmer eines geschlossenen Chats der für die
Verfassungsschutzbehörde handelnden Person seinen Zugang freiwillig
zur Verfügung gestellt hat und die Behörde in der Folge diesen
Zugang nutzt. Erst recht scheidet ein Eingriff in das
Telekommunikationsgeheimnis aus, wenn die Behörde allgemein
zugängliche Inhalte erhebt, etwa indem sie offene Diskussionsforen
oder nicht zugangsgesicherte Webseiten einsieht.
Die von § 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 Alt.1 VSG ermöglichten Eingriffe
in Art. 10 Abs. 1 GG sind verfassungsrechtlich nicht
gerechtfertigt.
Sie stehen mit dem Gebot der Verhältnismäßigkeit
nicht in Einklang. Die Norm lässt nachrichtendienstliche Maßnahmen
in weitem Umfang im Vorfeld konkreter Gefährdungen zu, ohne
Rücksicht auf das Gewicht der möglichen Rechtsgutsverletzung und
auch gegenüber Dritten. Zudem enthält die Vorschrift keine
Vorkehrungen zum Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung.
II. Die Verfassungsschutzbehörde darf allerdings weiterhin Maßnahmen
der Internetaufklärung treffen, soweit diese nicht als
Grundrechtseingriffe anzusehen sind. In der Regel wird die reine
Internetaufklärung keinen Grundrechtseingriff bewirken. Die von dem
allgemeinen Persönlichkeitsrecht gewährleistete Vertraulichkeit und
Integrität informationstechnischer Systeme wird nicht berührt,wenn
sich die Maßnahmen darauf beschränken, Daten, die der Inhaber des
Systems für die Internetkommunikation vorgesehen hat, auf dem
technisch dafür vorgesehenen Weg zu erheben. Dies gilt auch dann,
wenn die staatliche Stelle sich unter einer Legende in eine
Kommunikationsbeziehung begibt. Stehen keinerlei
Überprüfungsmechanismen bereit, ist im Rahmen der
Kommunikationsdienste des Internet das Vertrauen eines
Kommunikationsteilnehmers in die Identität und Wahrhaftigkeit
seiner Kommunikationspartner nicht schutzwürdig. Es liegt auch kein
Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung vor,
wenn eine staatliche Stelle im Internet verfügbare
Kommunikationsinhalte erhebt, die sich an jedermann oder zumindest
an einen nicht weiter abgegrenzten Personenkreis richten.
§ 5a Abs. 1 VSG (Kontenüberprüfung)
{mosgoogle left}Die in § 5a Abs. 1 VSG vorgesehene Erhebung von Kontoinhalten und Kontobewegungen steht mit dem Grundgesetz in Einklang. Insbesondere verletzt die Vorschrift nicht das Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Die Norm wahrt das Gebot der Verhältnismäßigkeit, indem sie die Erhebung von einem sowohl hinsichtlich der betroffenen Rechtsgüter als auch hinsichtlich der tatsächlichen Grundlage des Eingriffs qualifizierten Gefährdungstatbestand abhängig macht. Die Norm trägt dem Gewicht des geregelten Grundrechtseingriffs zudem durch geeignete Verfahrensvorkehrungen Rechnung.
Wolfgang Schäuble zeigte sich zufrieden mit dem Urteil: "Ich begrüße, dass das Bundesverfassungsgericht klargestellt hat, dass Online-Durchsuchungen verfassungsrechtlich möglich sind unter strengen Voraussetzungen. Das schafft jetzt die notwendige Klarheit."
Bundesinnenminsiter Wolfgang Schäuble will nun Gesetzesentwurf auf den Weg bringen
Der Bundesinnenminister will nun sehr zügig einen Gesetzesentwurf ins Kabinett einbringen. Er geht davon aus, dass in der Koalition nunmehr eine rasche Einigung möglich ist.
Das Bundeskriminalamt (BKA) soll bei der Novellierung des BKA-Gesetzes die Befugnis erhalten, zur Abwehr schwerer terroristischer Gefahren einschreiten zu können. Dabei kommt der Online-Durchsuchung eine zentrale Rolle zu: in wenigen, aber sehr gewichtigen Fällen, wie Schäuble betonte.
Quellen: Bundesverfassungsgericht, BMI
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